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Congo : l’enlisement du projet démocratique





I. SYNTHESE



La consolidation de la démocratie en République démocratique du Congo (RDC) est entravée dans presque toutes ses dimensions et le régime congolais reste fragile. Lorsque Joseph Kabila est devenu le premier président élu démocratiquement en 2006, la communauté internationale a considéré cette élection comme une avancée majeure du processus de paix. Aujourd’hui, l’équilibre des pouvoirs est quasiment inexistant. Le cabinet présidentiel a pris l’ascendant sur le gouvernement, le parlement et le pouvoir judiciaire. Les libertés fondamentales sont fréquemment menacées et des réformes institutionnelles essentielles – la décentralisation et la réforme du secteur de la sécurité – n’ont pas significativement progressé.

A moins que les autorités politiques congolaises ne redonnent en 2010 un nouvel élan à la transformation démocratique et au renforcement des institutions, les avancées obtenues durant la période de transition et l’effort international consenti pour stabiliser ce géant régional sont compromis. Les partenaires extérieurs du Congo doivent remettre la démocratisation et la réforme institutionnelle au centre de leur dialogue avec le gouvernement de Joseph Kabila et ils doivent lier l’aide au développement qu’ils lui accordent aux progrès enregistrés sur ces sujets.

En 2006, pour la première fois dans l’histoire de la RDC, les Congolais choisissent leurs dirigeants nationaux et provinciaux à travers des élections crédibles. L’année précédente, ils ont adopté par référendum la constitution la plus démocratique de leur histoire. Elle traduit une détermination apparente à rénover radicalement la gouvernance politique et économique et à reconnaître les aspirations démocratiques inassouvies depuis l’indépendance. La mise en œuvre de cette nouvelle constitution nécessite des réformes institutionnelles fondamentales, telles que la décentralisation et la refonte des structures de sécurité.



L’origine de ce dessein politique remonte aux négociations de Sun City qui mirent fin à des années de guerre civile et à la Conférence souveraine du début des années 1990. Il associe le retour d’une paix durable au Congo à l’équilibre des pouvoirs entre le gouvernement central et les provinces, tout autant qu’à l’établissement de véritables contre-pouvoirs à leur niveau respectif.

Kabila a obtenu un mandat de cinq ans en s’associant à cette vision durant la campagne électorale. Il s’est engagé à redresser un Etat défaillant et à combattre la corruption ; il a proposé un programme de reconstruction du Congo suivant cinq priorités stratégiques : les infrastructures, la santé, l’éducation, l’habitat et l’emploi ; il a promis de promouvoir la démocratisation, notamment en respectant l’Etat de droit et en organisant des élections locales. Presque quatre ans plus tard, le constat est néanmoins accablant. La présidence a entrepris d’étendre son pouvoir sur les autres branches de l’Etat et entretient des réseaux parallèles de prise de décision.

L’exécutif conduit une campagne anti-corruption orientée politiquement qui met en cause l’indépendance de la justice. Le régime utilise les moyens financiers et les outils de coercition à sa disposition pour éliminer les contestations et pour réduire les insurrections locales qui éclatent depuis 2006. Kabila examine la possibilité de modifier la constitution sous le prétexte de résoudre les difficultés rencontrées dans la mise en place de la décentralisation. Tout amendement constitutionnel ayant pour effet de concentrer davantage de pouvoir à la présidence ou de limiter les expressions dissidentes menacerait cependant un système de contre-pouvoir déjà très affaibli. Il est aujourd’hui peu probable que les élections locales se tiennent avant la fin de la législature courante, ce qui risque de compromettre le respect du délai constitutionnel de la fin 2011 pour tenir les élections générales.

Malgré cette tendance autoritaire, la communauté internationale, qui s’est pourtant beaucoup investi dans le processus de paix, est demeurée globalement silencieuse. Les autorités nationales sont extrêmement sensibles aux signes assimilables à une tutelle extérieure. Invoquant le principe de souveraineté, le gouvernement congolais demande le retrait rapide de la mission de maintien de la paix des Nations unies (MONUC) d’ici l’été 2011 et annonce qu’il prendra en charge l’organisation des prochaines élections générales. Il négocie l’allégement de la dette congolaise qu’il espère obtenir avant les célébrations du cinquantième anniversaire de l’indépendance prévues pour le 30 juin 2010.

Compte tenu de la taille du pays et des tensions politiques internes déjà existantes, la RDC est sujette à des rébellions locales alimentées par des querelles intercommunautaires. Certaines insurrections ont démontré un potentiel suffisant pour entraîner une perte de contrôle des autorités. Dans ce contexte, une nouvelle stratégie internationale doit être conçue pour relancer le mouvement de consolidation démocratique et pour prévenir de nouveaux risques de déstabilisation.

Poursuivre le projet démocratique est indispensable pour stabiliser le Congo à moyen et à long terme. Produire un nouvel élan susceptible d’inverser la tendance actuelle exige que les réformes institutionnelles et le programme législatif cessent d’être uniquement considérés sous leurs aspects techniques. Ils représentent d’abord un véritable test de la volonté politique du gouvernement d’améliorer les pratiques de pouvoir et ils doivent constituer un élément central de tout dialogue portant sur l’attribution de nouvelles aides internationales. Les étapes suivantes sont nécessaires pour relancer la transformation démocratique :

- Entamer immédiatement la préparation des élections générales de 2011. La Commission électorale nationale indépendante (CENI) doit être établie rapidement et un budget adéquat doit simultanément lui être attribué. Dans l’intervalle, les autorités électorales actuelles doivent présenter un plan opérationnel clair pour ces élections qui servira de base de discussion avec les bailleurs de fonds.

- Institutionnaliser la lutte contre la corruption. Une stratégie de lutte contre la corruption fondée sur les efforts de la société civile et les expériences enregistrées dans d’autres pays sortant d’une période de conflit doit être élaborée et mise en œuvre par des agences indépendantes nouvellement crées.

- Garantir les droits fondamentaux à travers la loi et les institutions. Le parlement doit créer une Commission nationale des droits de l’homme comme indiqué dans la constitution, réviser le code pénal pour se conformer à la convention des Nations unies contre la torture, limiter les pouvoirs de l’agence nationale de renseignement (ANR), et passer une loi protégeant les journalistes, les militants des droits de l’homme et les victimes et témoins de violations des droits de l’homme.

- Harmoniser le processus de décentralisation avec le renforcement de capacités et la dotation budgétaire des provinces et des gouvernements locaux. Le gouvernement de Kinshasa doit mettre en place une commission d’experts nationaux et internationaux pour explicitement décider quand et comment se tiendront les élections locales. Dans le cas où ces élections ne peuvent avoir lieu avant les élections générales de 2011, un nouveau calendrier doit alors être élaboré.

Etablir un partenariat clair entre la communauté internationale et le gouvernement congolais sur la réforme du secteur de la sécurité. Une dimension politique doit compléter l’approche technique actuelle.

- Des critères d’évaluation doivent être élaborés pour mesurer les progrès réalisés et appliquer une approche d’assistance conditionnée.

- Lier l’aide au développement à la gouvernance démocratique. Considérant le rôle essentiel joué par les bailleurs de fonds au Congo, ceux-ci doivent se servir de leur influence financière et politique pour soutenir le processus de construction d’institutions démocratiques. Les nouveaux partenaires asiatiques du Congo doivent être encouragés à inscrire leurs interventions dans cette perspective dans la mesure où ils ne peuvent que bénéficier de l’existence d’un régime plus stable et efficace avec lequel coopérer et commercer.





II. LA TROISIEME REPUBLIQUE OU LA PROMESSE DEMOCRATIQUE



En remportant l’élection présidentielle au second tour de scrutin du 29 octobre 2006, Joseph Kabila obtient une légitimité démocratique inédite depuis 40 ans en République démocratique du Congo (RDC). Placé en janvier 2001 à la tête de l’Etat après l’assassinat de son père, Laurent-Désiré Kabila, puis désigné président d’un gouvernement de transition en juin 2003, Joseph Kabila devient en 2006 le premier président congolais élu par le peuple à l’issue d’un processus électoral crédible. Même si les provinces de l’Ouest du pays ont majoritairement voté pour un autre candidat au premier tour – Jean-Pierre Bemba ou Antoine Gizenga – la réussite de l’élection présidentielle nourrit les espoirs de paix d’une population congolaise épuisée par dix années de violence, de guerres civiles et d’occupation étrangère.



A. UNE FEUILLE DE ROUTE POUR

CONSOLIDER LA DEMOCRATIE



1. Les promesses du candidat Kabila : contrat de gouvernance et réformes institutionnelles



Les engagements de campagne du candidat Kabila en 2006 sont destinés à rencontrer les souhaits et les préoccupations des électeurs congolais et des partenaires étrangers dont il sollicite le soutien. Pour favoriser la reprise économique, Kabila prévoit de concentrer d’importantes ressources sur la construction d’infrastructures, la santé et l’éducation, l’eau et l’électricité, le logement, ainsi que l’emploi. Résumé au moment de l’élection par la formule des « cinq chantiers », ce programme de reconstruction du Congo deviendra emblématique de son premier quinquennat sous la Troisième République.

Dans son discours d’investiture du 6 décembre 2006, Kabila annonce vouloir provoquer une révolution profonde des mentalités pour mettre fin à la crise de gouvernance du pays. Sa dénonciation de la corruption est immédiate et sans compromis puisqu’il annonce « la fin de la recréation sous toutes ses formes et la fin de l’impunité à quelque niveau que ce soit ». Les contrevenants à la loi sont menacés d’emprisonnement. Kabila s’engage à respecter la constitution en renforçant les capacités institutionnelles de l’Etat et des acteurs non étatiques, ainsi qu’en protégeant l’opposition politique. Il déclare à la foule congolaise et aux dignitaires étrangers réunis à Kinshasa que son mandat sera guidé par la trilogie bonne gouvernance – démocratie – respect des droits de l’homme.

Le programme électoral et son discours d’investiture sont donc autant de promesses de ramener la paix à l’Est, de bâtir un Etat fonctionnel au service des citoyens, de consolider la démocratie et d’améliorer les conditions de vie de tous les Congolais. A la clôture des scrutins, les partenaires internationaux redéfinissent aussi leur rôle en RDC. Avec la disparition du Comité international d’appui à la transition (CIAT), l’implication politique de leurs diplomates à soutenir un processus de paix semble alors moins nécessaire que le soutien technique de leurs experts pour aider le Congo à réformer son système de gouvernance.

La constitution de la Troisième République a été adoptée par référendum le 18 décembre 2005 et promulguée par Joseph Kabila le 18 février 2006. La Troisième République est caractérisée par un régime semi-présidentiel et par une large décentralisation en rupture complète avec le système dictatorial et centralisateur de Mobutu. La constitution instaure sur le papier un véritable équilibre des pouvoirs et contient un article essentiel, l’article 220. Cet article-verrou exclut la possibilité de procéder à une révision constitutionnelle portant sur les éléments vitaux de la démocratie congolaise tels que « la forme républicaine de l’Etat, le principe du suffrage universel, la forme représentative du Gouvernement, le nombre et la durée des mandats du président de la République, l’indépendance du pouvoir judiciaire, le pluralisme politique et syndical ». Cet article interdit également de réduire les droits et les libertés de la personne et les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées.

La nouvelle constitution ouvre un chantier institutionnel considérable. Sa mise en œuvre ne requiert rien moins que l’adoption de 23 lois organiques, dont vingt directement liées à la réforme des institutions, et 46 lois ordinaires. Un travail législatif important doit donc être engagé rapidement pour mettre en place la nouvelle architecture institutionnelle et faire de la RDC un Etat de droit. Dans cette perspective, le Premier ministre Gizenga présente au Parlement en février 2007 un « Contrat de gouvernance » qui définit les priorités du gouvernement en termes de réformes : réforme du secteur de la sécurité, lutte contre la corruption, réforme des finances publiques, de la gestion des ressources naturelles, de la gouvernance locale, de l’administration et des entreprises publiques.

Les tours de scrutin du 30 juillet et 29 octobre 2006 ont combiné les élections présidentielles avec les élections législatives et provinciales. Comme le chef de l’Etat, les membres des parlements nationaux et provinciaux ainsi que les onze gouverneurs de provinces ont été élus pour un mandat de cinq ans. A l’issue des élections générales, Kabila rassemble, au sein de l’Alliance pour la majorité présidentielle (AMP), un ensemble disparate de 30 partis politiques comprenant le Parti du peuple pour la reconstruction et la démocratie (PPRD) qu’il a fondé en 2002. Cette coalition occupe initialement 338 des 500 sièges à l’Assemblé nationale et 55 des 108 sièges au Sénat. Elle détient théoriquement une majorité suffisamment large au Parlement pour voter les lois nécessaires aux réformes promises par le nouveau président.

La structure de l’Etat congolais a fait problème dès l’indépendance en 1960. A cette époque, les « fédéralistes » menés par Moïse Tshombe, le dirigeant de la sécession katangaise, s’opposent violemment aux « unitaristes » dont Patrice Lumumba, le premier Premier ministre de la RDC, est le héraut. Parvenu à la tête du pays quelques années plus tard, Mobutu prend soin de priver les provinces d’autonomie politique et administrative. L’opposition entre « fédéralistes » et « unitaristes » n’a pas manqué de resurgir lors de la Conférence nationale souveraine qui se tient de 1990 à 1992 et durant la transition politique de 2003 à 2006. A ces deux occasions, un consensus politique s’établit sur la nécessité de la décentralisation pour améliorer la gouvernance au Congo. La décentralisation doit enraciner la démocratie en renforçant la responsabilité des élus congolais et en réduisant la distance qui les sépare de ceux qu’ils représentent. Elle est aussi appelée à être un outil de résolution des conflits qui institue un dialogue rééquilibré entre Kinshasa et les provinces.

La nouvelle constitution consacre la structure régionale de l’Etat congolais. La RDC doit passer de 11 provinces à 26 provinces, dont la ville de Kinshasa. Des transferts de compétences et de moyens financiers sont nécessaires pour qu’elles puissent assumer l’ensemble impressionnant de 54 matières qui relèvent de leur compétence exclusive ou qu’elles partagent avec le pouvoir central. Le calendrier imposé par la constitution est particulièrement serré. Les nouveaux gouvernements et les députés provinciaux sont entrés en fonction au cours des quelques mois suivant les élections de 2006. L’article 226 impose que le nouveau découpage territorial entre en vigueur 36 mois après l’installation du Sénat, soit le 14 mai 2010. Par ailleurs, le nouveau régime doit tenir rapidement les premières élections locales de la Troisième République avant les élections générales en 2011.

La difficulté tient partiellement au fait qu’il a fallu négocier rapidement durant la transition pour ne pas ralentir le processus de paix. On s’est parfois accordé sur des mesures mal conçues, tel que le tracé des quinze nouvelles provinces qui est contesté dès son annonce. D’autres mesures s’annoncent délicates à faire appliquer car elles modifient fondamentalement les pratiques politiques antérieures en instituant un système proche du fédéralisme. Le partage des recettes nationales à raison de 40 pour cent et de 60 pour cent entre les provinces et le pouvoir central va, par exemple, bouleverser la gouvernance financière du pays et les rapports de pouvoir sur le territoire.

La gouvernance du secteur de la sécurité, qui inclut la justice, l’armée et la police, nécessite aussi d’être réorganisée rapidement sur des bases démocratiques. L’objectif est double. Il s’agit de faire en sorte que la justice soit indépendante et que les services de sécurité cessent d’être des outils d’oppression, fonctionnant à la discrétion du président, comme à l’époque de Mobutu, et que leurs activités soient soumises à un contrôle parlementaire et judiciaire. Il s’agit également de reconstruire un système de sécurité qui se trouve dans le même état sinistré que les autres administrations congolaises.

Au moment des élections, les tribunaux et les cours de justice sont rares sur le territoire national. Seuls 50 sont en place alors que 180 sont prévus par la loi. Les magistrats, environ 2 000 pour 60 millions d’habitants, sont mal formés, sous-payés et très souvent corrompus. Les prisons fonctionnent sans personnel et sans budget. Les montants décaissés en 2006 pour la justice représentent 1,27 pour cent des dépenses globales de l’Etat congolais.

Le montant alloué officiellement à la présidence de la République est alors pratiquement trois fois supérieur au budget de la justice.

La constitution stipule que le pouvoir judiciaire est indépendant des pouvoirs législatif et exécutif et les juges ne sont soumis qu’à l’autorité de la loi. Cette exigence démocratique nécessite alors de remplacer l’architecture judiciaire de l’époque Mobutu par des juridictions supérieures non soumises au pouvoir politique. Il est prévu que l’ancienne Cour suprême de justice disparaisse et que ses compétences soient réparties entre une Cour constitutionnelle, un Conseil d’Etat et une Cour de cassation restant à créer. La constitution institue également un Conseil supérieur de la magistrature composé quasi exclusivement de juristes qui a pour rôle de gérer le pouvoir judiciaire en lieu et place de l’exécutif.

La police ne connaît pas réellement ses effectifs et n’a pas de budget de fonctionnement mais des « enveloppes de fonctionnement ». Elle est divisée en de nombreux services spécialisés dont la police des mines, la police judiciaire des parquets, les gardes municipaux, les gardes des parcs naturels, etc. L’armée est dans un état bien plus préoccupant encore. Suite à l’accord global et inclusif de 2002, les différents belligérants congolais ont consenti à intégrer leurs troupes au sein d’une nouvelle armée nationale, les Forces armées de la RDC (FARDC). 340 000 combattants sont initialement inscrits sur les registres de paiement mais les observateurs estiment leurs effectifs réels à 130 000.

Pendant la transition, les soldats FARDC continuent d’obéir à des chaînes de commandement parallèles minées par la corruption et par les calculs politiques. Sans entraînement véritable ni doctrine militaire commune, ils sont irrégulièrement payés, vivent en campagne en taxant les populations et nombre d’entre eux restent impunis pour les crimes de guerres et les violations des droits de l’homme qu’ils ont commis. Au lendemain des élections de 2006, l’Etat congolais ne dispose donc pas d’une armée « apolitique », « soumise à l’autorité civile » et capable de « défendre l’intégrité du territoire national et des frontières » comme le prévoit la constitution.

Face à ces problèmes, la constitution impose la redéfinition totale du cadre légal des services de sécurité. Deux lois organiques sont prévues pour les forces armées, une pour la police et six pour la justice. Le Contrat de gouvernance met l’accent sur le respect du droit par ces services, la démilitarisation de la police, la lutte contre l’impunité et l’élaboration de politiques dans les trois secteurs concernés.

En début de mandat, l’agenda des réformes démocratiques est donc particulièrement chargé. Sa mise en œuvre est politiquement sensible. Engager la reconstruction de la justice, de la police et des FARDC est difficile alors que le conflit se poursuit au Nord Kivu et qu’une corruption endémique affecte le secteur de sécurité. En outre, beaucoup des personnages politiques congolais de l’après-transition qui sont appelés à faire passer les lois ont participé aux gouvernements Mobutu ou ont dirigé des groupes armés. Décentraliser et créer 26 provinces est aussi difficile dans un pays où l’administration est déficiente et où les équilibres de pouvoir sont encore fragiles, aussi bien entre des provinces travaillées par des forces centrifuges et le gouvernement central qu’au sein même de provinces marquées par des tensions ethniques vives. La décentralisation doit également éviter de répliquer au niveau local les dysfonctionnements du niveau national et correspondre à la construction d’institutions décentralisées responsables, fonctionnelles et elles-mêmes soumises à un équilibre des pouvoirs.